Introducción
Como resultado del “Acuerdo por la Paz Social y la nueva Constitución”
del 15 de noviembre de 2019 firmado por la mayoría de los/as jefes/as de
partidos representados en el Congreso Nacional, el 24 de diciembre del
mismo año se publicó en el Diario Oficial la reforma
constitucional que habilita el proceso constituyente. Dicha reforma está
suscitando grandes debates centrados principalmente en algunas de sus
carencias más evidentes (ausencia de paridad de género y de cupos
reservados para representantes de pueblos originarios, además de falta
de garantías para la participación efectiva de independientes en la
elección de delegados constitucionales). No obstante su importancia,
otros aspectos, como el preformateo por el Parlamento del organismo
encargado de redactar la nueva Constitución (quorum de aprobación
de mociones de 2/3 y determinación de temas que no pueden ni siquiera
ser discutidos), no han alcanzado la misma atención en las discusiones
en curso. Mediante el presente documento, el Foro por la Asamblea
Constituyente se propone develar el contenido de la reforma
constitucional, sus alcances y limitaciones, a fin de hacer un nuevo
aporte a la imprescindible reflexión ciudadana que permita determinar el
quehacer para lograr la plena expresión del poder constituyente
originario.
Alcances relativos a la reforma constitucional que habilita el proceso constituyente
La “mesa técnica” conformada por abogados/as y cientistas políticos/as
designados/as por los partidos políticos que suscribieron el denominado
“Acuerdo por la Paz y la nueva Constitución”, culminó su trabajo asesor
mediante el envío de un proyecto de ley de reforma constitucional, de
carácter autoejecutable [1] , el cual consagra el mecanismo para elaborar una nueva Constitución.
El proyecto de ley de reforma constitucional evacuado por la “mesa
técnica” no incorporó aspectos relativos a participación de
independientes en el órgano constituyente, escaños reservados para
pueblos indígenas ni composición paritaria de género del órgano
constituyente, materias que han sido abordadas por otro proyecto de ley
que repuso la iniciativa, luego de no alcanzar el quorum
requerido (3/5) en la Cámara de Diputados, para incorporar disposiciones
transitorias que regularan la materia, proyecto que se encuentra
actualmente radicado en el Senado. El proyecto de ley de reforma
constitucional fue votado favorablemente en ambas cámaras, y se plasmó
en la Ley N°21200, publicada el 24 de diciembre de 2019.
Producto de la reforma constitucional se modifica el Capítulo XV de la
Constitución incorporando un nuevo epígrafe “Del procedimiento para
elaborar una nueva Constitución” y los artículos 130 al 143 que lo
integran, normas que serán revisadas a continuación:
1. El
Presidente de la República, tres días después de la entrada en vigor de
este artículo, convocará a un plebiscito nacional mediante un decreto
supremo exento para el 26 de abril de 2020. [2]
La
ciudadanía dispondrá de dos cédulas electorales, la primera contendrá la
pregunta: "¿Quiere usted una Nueva Constitución”, cédula que
contemplará dos alternativas: “Apruebo” y “Rechazo”; y la segunda
contendrá la pregunta: "¿Qué tipo de órgano debiera redactar la nueva
Constitución?". Para responder a la cuestión planteada existen a su vez
dos opciones: "Convención Mixta Constitucional" integrada en partes
iguales por miembros elegidos por elección popular y parlamentarios en
ejercicio, y "Convención Constitucional", la que estará integrada
exclusivamente por miembros elegidos popularmente.
Cabe
hacer presente que la existencia de dos cédulas diferentes pone en una
situación de privilegio a quienes adhieren a la opción “Rechazo”, toda
vez que no se encuentran impedidos de votar por un mecanismo de
elaboración de la Constitución, lo que tiende a favorecer la opción de
la “Convención Mixta”. Habría sido deseable la existencia de una cédula
que contuviera las dos preguntas, evitando que quienes opten por la
opción “Rechazo” adhieran a un mecanismo de elaboración por parte de un
órgano específico, confiriendo poder decisorio a quienes desean
preservar la Constitución de 1980 y pretenden incidir en el mecanismo
afín a sus aspiraciones.
La norma aprobada dispone que los
canales de televisión deberán destinar gratuitamente treinta minutos
diarios de sus transmisiones a propaganda electoral sobre este
plebiscito, debiendo dar expresión a las dos opciones contempladas en
cada cédula. El Consejo Nacional de Televisión decidió no incorporar a
las organizaciones sociales en la franja electoral, lo que revela la
voluntad de excluir a la mayoría ciudadana.
2.- A los miembros
de la Convención, denominados genéricamente “convencionales
constituyentes”, les resultarán aplicables las disposiciones pertinentes
a la elección de diputados.
Podrán ser candidatos quienes
hayan cumplido dieciocho años y no hayan sido condenados a pena
aflictiva. Los ministros de Estado, intendentes, gobernadores, alcaldes,
consejeros regionales, secretarios regionales ministeriales, entre
otros, cesarán en sus cargos una vez que sus candidaturas sean inscritas
en el Registro Oficial contemplado en la Ley N°18700. Igual norma se
hará extensiva a los dirigentes de organizaciones sociales y vecinales.
No existe una regla análoga en el caso de los miembros de la Convención
Mixta que se encuentren desempeñando funciones en el Congreso Nacional,
quienes quedarán eximidos de su obligación de asistir a sesiones de sala
y comisión durante el tiempo que dure la Convención.
3.- En lo
que respecta al funcionamiento de la Convención, la reforma dispone
que, en su primera sesión, deberá elegir a un presidente y a un
vicepresidente por mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio. La
Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de
estas por un quorum de 2/3 de sus miembros en ejercicio, no pudiendo alterar los quorum
ni procedimientos para su funcionamiento ni para la adopción de
acuerdos. Resulta a todas luces evidente la injerencia de los poderes
constituidos en el funcionamiento del órgano constituyente imponiendo un
quorum supramayoritario que subsidia injustificadamente el poder
del sector que obtuvo un menor número de “convencionales
constituyentes”, y les confiere poder de veto. Esta disposición perpetúa
la lógica binominal presente en la política nacional desde 1990,
confiriendo a la minoría conservadora un poder de veto claramente
antidemocrático. Además, al no permitir que la Convención Constitucional
modifique sus propios quorum y otros aspectos respecto de los
cuales debiera ser soberana, es una muestra más de que esta no es una
Asamblea Constituyente, la cual, por esencia, debe ser libre y soberana
en tanto expresión del poder constituyente originario.
4.- Los
convencionales constituyentes estarán afectos a las normas de la Ley
N°20880 sobre probidad en la función pública y prevención de los
conflictos de interés, aplicables a los diputados, y a la Ley N°20730
que regula el lobby y las gestiones que representen intereses
particulares.
Resulta indispensable ejercer control
ciudadano sobre las decisiones adoptadas por los convencionales
constituyentes cuando se advierta “falta de probidad” o “eventual
conflicto de intereses”, pero no emana del texto de la reforma el
mecanismo procedimental para hacer efectivas las denuncias ante
eventuales responsabilidades, dado que por mandato legal no figura entre
las funciones de la Contraloría General de la República.
5.- El artículo N°135 dispone que la Convención no podrá intervenir ni
ejercer ninguna otra función o atribución de otros órganos, o
autoridades establecidas en esta Constitución, o en las leyes. Dicha
norma se ve reforzada con la disposición contenida más adelante, la cual
establece que “le quedará prohibido a la Convención, a cualquiera de
sus integrantes o a una fracción de ellos, atribuirse el ejercicio de la
soberanía, asumiendo otras atribuciones que las que expresamente le
reconoce esta Constitución”.
Esta prohibición resulta inexplicable porque existe una norma análoga en la Constitución vigente (artículo 7°) [3]
que viene de la Constitución de 1833, la cual les resultaría plenamente
aplicable a los convencionales constituyentes que se arrogaran una
función distinta de la prevista en la norma legal habilitante. ¿Qué
sentido tiene esta reiteración? Al parecer, evitar que, una vez
instalada la Convención, se atribuya en representación de la soberanía
popular, poderes plenos y altere el orden constitucional de la República
antes de sancionar un nuevo cuerpo constitucional.
A su
turno, el inciso final del artículo 135, contiene una regla que, además
de exceder el mandato conferido a la “mesa técnica” por los partidos
políticos, constituye una abierta intromisión de los poderes
constituidos en el debate constituyente al disponer que “el texto de la
nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá respetar el
carácter de República del Estado de Chile, su régimen democrático, las
sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados
internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”.
Los principios enunciados pueden ser compartidos en lo que respecta al
carácter democrático del Estado, y el respeto a las sentencias firmes,
pero ¿qué acontecerá si el órgano constituyente define al Estado como
una República social de derecho, o una República antioligárquica? ¿Se
vulneraría el mandato de la disposición?
En lo que respecta
a los tratados internacionales, sin mencionar el carácter de estos,
confiere a los “tratados comerciales” el mismo estatus de los tratados
sobre “derechos humanos”, estatus que ni siquiera existe en la
Constitución vigente, la cual reconoce como límite a la soberanía el
“respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana”
(artículo 5° inciso II), resultando inequívoca la voluntad de blindar el
modelo económico al mantener inalterados los tratados comerciales y
desconociendo una vez más el carácter soberano del órgano constituyente.
6.- El artículo 136 consagra un procedimiento de reclamación
de la infracción de las reglas de procedimiento aplicables a la
Convención contenidas en la reforma constitucional y en el Reglamento de
la Convención, el cual será conocido por cinco miembros de la Corte
Suprema elegidos por sorteo para cada cuestión planteada. La sentencia
que acoja la reclamación solo podrá anular el acto.
La
solución propuesta por la “mesa técnica” se inmiscuye en las facultades
propias del órgano constituyente, trasladando el poder decisorio a un
órgano ajeno a la Convención, carente de representación democrática. Una
vez más se advierte el desprecio hacia la soberanía popular, restándole
al órgano constituyente la posibilidad de definir soberanamente un
mecanismo de solución de controversias.
7.- La Comisión
Mixta, de conformidad a lo previsto en el artículo 139, estará compuesta
por 172 miembros, de los cuales 86 corresponderán a ciudadanos electos y
86 a parlamentarios que serán elegidos por el Congreso Pleno, los que
podrán presentar listas o pactos electorales, y se elegirán utilizando
el sistema electoral de coeficiente D’Hondt [4] .
Los
parlamentarios que formen parte de la Convención Mixta seguirán
percibiendo su dieta y la Ley no contempla inhabilidades para optar a
cargos de elección popular, como acontece en la Convención
Constitucional.
Por su parte, los convencionales que integren
la Convención Mixta, serán elegidos de conformidad a lo dispuesto en el
artículo 121 del DFL N° 2 de 2017, del Ministerio Secretaría General de
la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado
de la Ley N° 18700 sobre votaciones populares y escrutinios, y serán
aplicables los artículos 187 y 188 de dicho cuerpo legal, con las
modificaciones contenidas en la reforma concernientes al número de
convencionales que resultarán electos, los cuales se redujeron a la
mitad para dar cabida a los miembros del Congreso.
Si bien
la Comisión Mixta es el mecanismo constituyente preferido por quienes
son renuentes al cambio constitucional, como mal menor, últimamente han
surgido voces al interior del Congreso, que estiman que sería un
mecanismo “inviable”, “difícil de implementar” [5] , a
lo que se suma la dificultad de conformarla como órgano paritario porque
el Congreso no posee dicha integración, encontrándose actualmente
compuesto solo por 45 mujeres, lo que obligaría prácticamente a la
totalidad de estas a integrar la Convención Mixta, dejando tan solo a un
par de ellas en el Parlamento.
8.- El Artículo 141
establece que la Convención Constitucional estará integrada por 155
ciudadanos electos especialmente para estos efectos. Para ello se
considerarán los distritos electorales establecidos en los artículos 187
y 188 del DFL N° 2 de 2017, del Ministerio Secretaría General de la
Presidencia que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de
la Ley N° 18700 sobre votaciones populares y escrutinios en relación a
la elección de diputados.
Los integrantes de la Convención
Constitucional no podrán ser candidatos a cargos de elección popular
mientras ejercen sus funciones y hasta un año después de que cesen en
sus cargos.
Resulta elocuente al analizar la norma el trato
preferente hacia los parlamentarios que conforman la Convención Mixta en
relación a los parlamentarios que opten por integrar la Convención
Constitucional, ya que en el primer caso mantienen la dieta y no están
inhabilitados para postular a cargos de elección popular, mientras que
en el segundo caso perciben el sueldo fijado para los convencionales
constituyentes y se encuentran inhabilitados por un año para optar a
cargos de elección popular.
9.- El artículo 142 regula el
plebiscito constitucional y dispone que “El sufragio en este plebiscito
será obligatorio para quienes tengan domicilio electoral en Chile”.
Adicionalmente, se contempla una sanción para quienes no sufragaren.
Si la ciudadanía aprueba la idea de una nueva Constitución, el
Presidente de la República deberá convocar al Congreso Pleno para que en
un acto público y solemne, se promulgue y se jure o prometa respetar y
acatar la nueva Constitución Política de la República.
En
este caso una vez más se advierte el intento de preservar la
Constitución de 1980, ya que si la ciudadanía no aprueba el texto
constitucional emanado del órgano constituyente, rige la Constitución de
1980, lo que contraviene la voluntad popular manifestada en el
plebiscito de entrada en donde triunfó la idea de reemplazar la
Constitución de 1980, lo que desencadenó el proceso constituyente.
10.- La reforma constitucional establece que el Tribunal Calificador de
Elecciones (TRICEL) conocerá del escrutinio general y la calificación
de las elecciones del proceso constituyente.
El Tribunal Calificador de Elecciones es un tribunal especial constituido por cinco miembros designados de la siguiente forma:
a) Cuatro ministros de la Corte Suprema, designados por esta mediante
sorteo en la forma y oportunidad que determine la Ley Orgánica
Constitucional respectiva.
b) Un ciudadano que hubiere ejercido
el cargo de presidente o vicepresidente de la Cámara de Diputados o del
Senado por un periodo no inferior a 365 días, designado por la Corte
Suprema.
La ministra de la Corte Suprema Rosa Egnem fue
designada por la Corte Suprema como presidenta del Tribunal Calificador
de Elecciones a partir del 31 de enero de 2020, correspondiéndole
calificar la elección del proceso constituyente. Esta designación
mancilla la memoria de los trabajadores de la Compañía Manufacturera de
Papeles y Cartones (CMPC), asesinados y enterrados subrepticiamente en
un campo privado en Laja, cuyo hallazgo se ocultó bajo llave en la caja
fuerte del tribunal por la ministra Maggi, en ese entonces secretaria
del tribunal de Yumbel .
Balance y perspectivas
Analizados los nuevos artículos incorporados a la Constitución, se
evidencia el intento de preservar el ordenamiento jurídico vigente
mediante la incorporación de reglas que impiden al órgano constituyente
fijar la idea de Derecho que estime pertinente, sin ataduras de ninguna
índole. La existencia del quorum de 2/3 para aprobar las normas
emanadas de la Convención y del reglamento, así como el intento de
establecer materias que el texto que se someta a plebiscito no puede
abordar, anulan una vez más la “regla de mayoría”, y constituyen un
dique para los anhelos de transformación que gatillaron la movilización
social que activó el proceso constituyente. Al proceder de esta forma,
la casta política que elaboró y aprobó el “Acuerdo” del 15 de noviembre y
la reforma constitucional promulgada el 24 de diciembre de 2019, no
hace sino reiterar su inveterada tendencia a arrogarse la soberanía,
tratando de expropiar, una vez más, esta atribución a su único y
legítimo titular, la ciudadanía. El mecanismo para superar este gran
escollo, que el Foro por la Asamblea Constituyente viene proponiendo
desde abril de 2014, es el plebiscito intermedio para que
la ciudadanía dirima por mayoría absoluta de los sufragios válidamente
emitidos todas aquellas materias en las que no se alcance el quorum de 2/3 en el seno del órgano constituyente.
Con todo, el escenario político nacional sigue siendo fluido e
inestable. A pesar de estas maniobras destinadas a conducir la gran
energía liberada por la rebelión popular desde el 18 de octubre de 2019 a
un callejón sin salida que permita preservar lo esencial del modelo,
incluso con una nueva Constitución, los partidarios del status quo
no han ganado la partida. Los meses de marzo y abril serán decisivos.
Si los movimientos sociales y ciudadanos de a pie, que vienen
protagonizando la rebelión popular, son capaces de retomar y profundizar
con mayor vigor las movilizaciones hasta paralizar el país mediante huelgas generales efectivas,
la posibilidad de forzar el proceso constituyente oficial para
desembocar en un proceso constituyente verdaderamente democrático y
participativo que abra el camino hacia una Asamblea Constituyente libre y
soberana (no un triste remedo o inocuo sucedáneo como sería la
Convención Constitucional), seguirá estando vigente. El Foro por la
Asamblea Constituyente continuará aportando elementos teóricos y
políticos para el logro de este gran objetivo.
Notas
[1] En términos jurídicos, implica que no requiere la dictación de una norma legal o reglamentaria para su ejecución.
[2]
Decreto Exento N° 2445, de 27 de diciembre de 2019, del Ministerio del
Interior y Seguridad Pública, que convoca a Plebiscito nacional para
fecha que indica.
[3] “ Ninguna magistratura, ninguna
persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de
circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las
leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará
las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.
[4]
Artículo 121, del DFL N°2 de 2017, que fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley N°18700, sobre votaciones populares
y escrutinios.
[5] El diputado de Renovación Nacional
Mario Desbordes manifestó: “En lo personal creo que la Constituyente
Mixta es inviable. Ustedes podrían hacer una encuesta acá adentro (del
Congreso), y preguntar cuántos diputados estarían disponibles para irse a
la Constituyente Mixta y van a concluir igual que yo que es
extraordinariamente difícil de implementar". https://www.emol.com/noticias/
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