Revista Pueblos
Las voces de
activistas y comunidades afectadas por los impactos de las empresas
transnacionales se volvieron a expresar en octubre del pasado año en la
sede de Naciones Unidas en Ginebra. Era la tercera sesión del grupo de
trabajo intergubernamental que tiene el mandato de crear normas que
obliguen a las compañías multinacionales a respetar los derechos
humanos.
Joércio Pires da Silva, habitante de un quilombola,
territorio ancestral de las comunidades afrodescendientes de Brasil, era
una de estas voces. Afirmaba que la mayor parte de las comunidades que
habitan los quilombolas sufren actualmente violaciones continuas de los
derechos humanos por parte de las empresas transnacionales. Como él,
numerosas personas procedentes de todos los continentes constataban, a
través de sus testimonios, la ausencia de mecanismos eficaces que frenen
los impactos de las grandes corporaciones, y reclamaban la necesidad y
la urgencia de aprobar un instrumento jurídico de estas características
en el ámbito internacional.
El control sobre las transnacionales en Naciones Unidas
El
grupo de trabajo intergubernamental de control sobre las
transnacionales de Naciones Unidas tiene su origen en una resolución
aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en 2014. Hasta ese
momento, la lógica de la voluntariedad y la responsabilidad social
corporativa había prevalecido, aunque en los últimos cuarenta años no ha
dejado de haber propuestas para que este organismo apruebe normas
internacionales de carácter vinculante para las grandes corporaciones.
El
primer intento se presentó en la década de los setenta, con el encargo
de elaborar un código de conducta obligatorio para estas compañías y la
creación de instancias que tenían por objeto el seguimiento de sus
actividades. Veinte años después no había ni código ni instancias. Todo
fue desmantelado por las presiones y la oposición de las potencias
económicas y los lobbies empresariales como la Cámara Internacional de
Comercio y la Organización Internacional de Empleadores. En su lugar, la
ONU creó el Global Compact, basado en códigos voluntarios de conducta.
A
principios del siglo XXI, en la Subcomisión de Promoción y Protección
de los Derechos Humanos se planteó una nueva tentativa de superación de
la voluntariedad, basada en un proyecto de normas sobre multinacionales y
derechos humanos. Su recorrido fue el mismo que en las anteriores
décadas: la oposición de las grandes patronales, Estados Unidos y la UE,
dio como resultado que esta iniciativa se metiera en un cajón. Al mismo
tiempo, se aprobaron los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos
Humanos en 2012. De ellos no se deriva ninguna nueva obligación
jurídica. Pero dos años después, este mismo órgano aprobó la resolución
que permitía avanzar hacia un instrumento vinculante.
¿Cómo fue
posible que el Consejo cambiara tan rápidamente de orientación? Uno de
los factores que influyeron en la decisión fue una alteración en la
correlación de fuerzas al interior de este órgano de Naciones Unidas.
Como su composición va rotando, en 2014 había una presencia mayoritaria
de países que ven necesario incrementar el control sobre las empresas
transnacionales y los derechos humanos. Entre ellos, quienes encabezaban
la propuesta: Ecuador y Sudáfrica.
Además, la Alianza por el
Tratado, una amplia articulación de más de 1.000 organizaciones sociales
y de derechos humanos de todo el mundo, estaba desarrollando una
intensa actividad de incidencia a favor de la resolución. El mismo
representante de Ecuador reconoció entonces que “nada de esto hubiera
sido posible sin el apoyo de las organizaciones de la sociedad civil”.
[1]
Tras aprobarse la resolución sobre el instrumento
vinculante, volvieron a escenificarse las conocidas posiciones de los
países centrales y las empresas transnacionales. Estados Unidos no
reconoció la votación y dijo que no asumiría el resultado que tuviera el
proceso.
Por su parte, la UE sí decidió participar y ha estado
en las tres sesiones de trabajo realizadas hasta ahora. Eso sí, lejos de
contribuir al objetivo del mandato, se ha empleado a fondo para
bloquearlo a través de la imposición de cuestiones que desvirtúan y
enmarañan los debates. Aunque el objetivo de la resolución es elaborar
un instrumento vinculante, continuamente se desacredita este debate y se
intenta imponer los Principios Rectores como única propuesta legítima
de la ONU. Se afirma que un mayor control sobre las grandes
corporaciones es discriminatorio frente al resto de empresas.
¿Cómo continúa el grupo de trabajo intergubernamental?
La
sombra del bloqueo definitivo acompañó toda la tercera sesión celebrada
del 23 al 27 de octubre de 2017. Llegó a su momento de mayor alcance el
último día, cuando se debía aprobar un informe que recogía las
conclusiones de los debates y establecía los siguientes pasos a dar. Los
países de la UE no dejaron de mostrar su oposición al mandato del grupo
hasta el último minuto. De hecho, cuando el presidente del grupo de
trabajo golpeó su mazo para expresar la aprobación por consenso del
informe, el representante de la UE estaba levantando su tarjeta para
seguir interponiendo trabas. Vaciló unos minutos, tras la incorporación
de una propuesta suya, y el intervalo fue aprovechado por el presidente
para cerrar la sesión con la mirada puesta en 2018.
“Es una
victoria para quienes defendemos el proceso encaminado a un tratado”,
decía la campaña global Desmantelemos el poder corporativo en un
comunicado [2] .Celebraba que se había superado un momento crítico y
veía la oportunidad de centrar la atención en lo más importante, el
contenido del futuro tratado. Sin embargo, mucho nos tememos que el
debate que se plantea ahora va a girar en torno a la burocracia y los
largos procedimientos que han caracterizado este tipo de procesos en
Naciones Unidas. No se puede ignorar qué ha ocurrido en anteriores
ocasiones cuando se ha tratado de controlar a las grandes corporaciones.
Tampoco la actual relación de poder, que favorece de forma dominante a
las elites políticoeconómicas.
Una de las formas más utilizadas
para descarrilar las propuestas en la ONU es eternizar los procesos [3] a
través de la burocracia, la ambigüedad en los textos, los
cuestionamientos del procedimiento utilizado y las diferentes formas de
interpretar las resoluciones. Las potencias económicas y las
corporaciones no han hecho más que empezar su estrategia de bloqueo. El
mismo informe aprobado tiene varias interpretaciones.
Según
Alejandro Teitelbaum, jurista que ha trabajado durante varias décadas en
Naciones Unidas, hay razones para preocuparse [4] por el futuro del
proceso: en las conclusiones de este informe se recomienda un cuarto
periodo de sesiones, mientras en anteriores informes se convocaba
directamente a la siguiente sesión. A su vez, el documento plantea
consultas informales a las partes interesadas sobre “el camino a seguir
para la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante”. Eso le
recuerda a Teitelbaum cómo se diluyó el proyecto de Protocolo
Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, presentado en 1990. En vez de aprobar el proyecto de
Protocolo, lo que hizo el Comité del Pacto fue nombrar a un relator
especial. Tras 19 años de debates, se aprobó un Protocolo muy diluido y
claramente insuficiente.
Es lo que puede ocurrir en las próximas
reuniones del Consejo de Derechos Humanos, que tendrán lugar en marzo y
junio del presente año. El cuestionamiento del grupo de trabajo puede
ser esta vez más eficaz porque ha habido un cambio en la composición de
ese organismo. Ahora, la mayoría de los Estados que han entrado a ocupar
un asiento permanente en el Consejo hasta 2020, incluido España, son
hostiles al instrumento vinculante. Así, parece probable que los países
alineados con la UE y EEUU presenten resoluciones para hacer caer este
proceso de creación de normas que obliguen a las transnacionales a
cumplir los derechos humanos.
¿Qué hacer?
Las
organizaciones sociales que han venido trabajando para la aprobación de
esta normativa internacional vinculante siguen apostando por ella,
incluso en un escenario que se torna cada vez más adverso. Pero parece
prioritario reflexionar sobre las estrategias a seguir para no perderse
en procesos largos y burocráticos, así como para no generar falsas
expectativas y, a la vez, poder fortalecer la capacidad de denuncia,
movilización e incidencia.
Lo primero es valorar el espacio que
se da a las Naciones Unidas en las campañas contra el poder corporativo.
No puede ser central, sino una herramienta más de trabajo. El objetivo
de este planteamiento es evitar que la acción social y política de los
colectivos y movimientos en resistencia quede condicionada a los tiempos
del Consejo de Derechos Humanos.
La apuesta, entonces, puede
dirigirse a seguir potenciando lógicas contrahegemónicas en lo local,
regional, nacional y global. Algunos buenos ejemplos en este sentido son
las alianzas frente a los acuerdos y tratados de comercio e
inversiones, frente a las privatizaciones y por la remunicipalización de
servicios públicos, el apoyo a la huelga global de las mujeres y la
lucha contra la Organización Mundial del Comercio. Todo ello, sin
renunciar a la aprobación de normas internacionales de carácter
obligatorio.
En el plano jurídico la propuesta se sostiene en
tres claves. Primero, fortalecer la idea de un Derecho Internacional
desde abajo, un uso alternativo del Derecho construido por
organizaciones y redes sociales, comunidades afectadas por las
transnacionales y sectores críticos de la academia. Segundo, poner
límites al enriquecimiento de las élites económicas a través de un nuevo
acuerdo internacional que deje fuera de la acumulación del capital a
los derechos humanos, medioambientales y laborales. Y, tercero, invertir
la pirámide jurídica internacional, es decir, crear un marco normativo
que exprese claramente que el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos es jerárquicamente superior a las normas de comercio e
inversiones.
Estas ideas fuerza pueden plasmarse en campañas y
demandas para la incorporación de cláusulas socioambientales en la
contratación pública de las administraciones locales y regionales, como
primer criterio de selección. También en el trabajo dentro de los plenos
municipales y parlamentos autonómicos para llevar adelante
declaraciones institucionales y mociones a favor de este tipo de normas.
Se
puede seguir la senda iniciada por las organizaciones sociales que en
Catalunya consiguieron introducir el debate y dar los primeros pasos
para crear un centro público con el objetivo de vigilar la actividad
internacional de las empresas con sede en su territorio.
Una
instancia así, que además asegure la participación social, es un buen
primer paso. El siguiente puede ser la presión para la completa
transformación de las políticas autonómicas y estatales de
internacionalización de la empresa, con situar los derechos humanos el
marco de actuación económica internacional, la eliminación de medidas
que vayan en su contra, la exclusión de compañías que hayan vulnerado
derechos humanos de los incentivos previstas y ampliar la participación
en este ámbito a entidades sociales y sindicales [5].
Fortalecer el discurso y crear leyes
El
contexto en Naciones Unidas puede favorecer la creación de leyes
nacionales sobre el control de las grandes corporaciones y el
cumplimiento de las obligaciones extraterritoriales de los Estados. El
debate sobre la necesidad de avanzar hacia normas vinculantes ha dejado
de ser una cuestión exclusiva de organizaciones sociales y de derechos
humanos: ahora ha vuelto a estar en el centro de la agenda internacional
y, por lo tanto, la propuesta de replicar este proceso en la escala
estatal puede tener una entrada más fácil en los parlamentos nacionales.
El
ejemplo de Francia y su ley de debida diligencia de las empresas
transnacionales en su cadena de suministro puede servir de aprendizaje.
El proceso de elaboración de esta ley duró varios años hasta que
aprobada en 2017 y, tras numerosas negociaciones para impedir su
bloqueo, la ley resultante ha quedado muy diluida en sus exigencias y no
tiene mecanismos de sanción ante su incumplimiento.
Por lo
tanto, el estudio de este proceso puede ayudar a identificar y definir
estrategias ante las barreras políticas y jurídicas que van a
interponerse en la creación de una normativa estatal más exigente. Hay
que contemplar, en función de cómo evolucione la tramitación de una ley
de este tipo, que es mejor no aprobar una mala norma a tener una que
pueda cercenar las posibilidades a futuro de conseguir un resultado más
ambicioso.
En el ámbito internacional es imprescindible
contrarrestar el discurso empresarial e institucional que limita la
responsabilidad empresarial a la voluntariedad de los Principios
Rectores. Por ejemplo, señalando la ausencia de mecanismos e instancias
de control en los planes nacionales sobre empresas y derechos humanos
que se están aprobando en la UE y en diversos países de América Latina.
Estos
planes, basados en los Principios Rectores, tienen como medidas
centrales para el sector empresarial los incentivos y la
sensibilización. Así ocurre con el Plan de Acción Nacional de Empresas y
Derechos Humanos aprobado por el gobierno español en 2017. Como se dice
al inicio del documento, el Plan “contribuye a fortalecer la ventaja
competitiva de las empresas españolas en el mercado global”. Su
aprobación, además, se ha caracterizado por el secretismo y su contenido
consolida la lógica de la autorregulación [6].
¿Cómo seguir en Naciones Unidas?
La
campaña global Desmantelemos el poder corporativo ha venido acompañando
el grupo de trabajo intergubernamental de Naciones Unidas, poniendo
sobre la mesa diferentes propuestas para avanzar hacia el tratado
vinculante. Desarrolló seis principios fundamentales que deben ser una
guía para este tratado. Entre ellos están las obligaciones de las
corporaciones, los Estados y las Instituciones Económico Financieras
Internacionales, así como las instancias y los mecanismos necesarios
para hacerles cumplir con su responsabilidad.
A partir de estas
premisas elaboró su propuesta de Tratado sobre empresas transnacionales y
derechos humanos, que recoge la participación de numerosos movimientos,
colectivos y especialistas. Es un reflejo del derecho creado desde
abajo, desde las luchas y resistencias de las comunidades. Queda por
delante toda una tarea de divulgación del texto de forma pedagógica y
cercana a las bases de los movimientos sociales y comunidades.
Hasta
el momento de la negociación de un tratado al uso en las Naciones
Unidas, la campaña global se puede mover con documentos y propuestas
alternativas con textos contundentes, claros, precisos y con
ideas-fuerza muy nítidas al margen de la lógica voluntaria. Cuanto más
detallado y complejo jurídicamente sea el texto que proponen más se
exponen a las críticas, a los procedimientos opacos y a las
interpretaciones muy formales y restrictivas y, además, vinculadas al
poder corporativo del Derecho Internacional.
El inicio de la
negociación marca el momento en el que la colaboración de juristas
especializados en diferentes ramas del Derecho puede ser clave para la
traducción al lenguaje jurídico de sus propuestas. Esa traducción podrá
consistir en la adaptación de las mismas al derecho internacional
existente, en la búsqueda de grietas del mismo para forzar
interpretaciones favorables o en apostar por modificaciones normativas
de carácter contrahegemónico.
En este tipo de negociaciones hay
que cuestionar el consejo del “realismo”. Se orienta especialmente a las
organizaciones sociales en sus reclamaciones a que sean pragmáticas y
tengan “altura de miras” si quieren llegar a algún acuerdo. El problema
es que la idea de realismo de movimientos y comunidades no es la misma
que tienen los gobiernos de los países centrales y las empresas
transnacionales [7] . El realismo del que hablan se basa en una
negociación asimétrica que suele terminar en resultados vacíos y poco
precisos. Se necesita un tratado con contenidos, no un tratado a
cualquier precio.
Notas
[1] González, E.;
Kucharz, T.; Marco, I.; Palacios, A.M.; Martí, J.; y Vargas, M. (2014):
“Un pequeño paso contra la impunidad de las transnacionales”, Diagonal, nº 226.
[2] Comunicado de prensa de 2 de noviembre de 2017 de la Campaña Global
para Reivindicar la Soberanía de los Pueblos, Desmantelar el Poder
Corporativo y Poner Fin a la Impunidad: “El tratado sobre empresas
transnacionales y derechos humanos entra en modo de negociación”.
[3] Hernández Zubizarreta, J.; y Ramiro, Pedro (2017): “Naciones Unidas y el consenso de los poderosos”, La Marea.
[4] Teitelbaum, Alejandro (2017): “Activismo triunfalista vs. realidad de los hechos”, Rebelion.org.
[5] Martija, G.; Fernández, G.; Plaza, B.; y Hernández, J. (2017): Análisis de la política de internacionalización empresarial del Gobierno Vasco, Coordinadora de ONGD de Euskadi.
[6] Hernández Zubizarreta, J.; y Ramiro, Pedro (2017): “Los derechos humanos como ventaja competitiva”, La Marea.
[7] Ver nota 3.
Erika González, Juan Hernández (@JuanHZubiza) y Pedro Ramiro (@pramiro_) son investigadores del Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL) – Paz con Dignidad.
Artículo publicado en el nº 76 de Pueblos – Revista de Información y Debate, primer cuatrimestre de 2018, monográfico “Tratados comerciales, ofensiva contra nuestras vidas”.
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