La clausula laboral del DR-CAFTA en Guatemala
En
su momento, las y los trabajadores cuestionamos el tratado de Libre
Comercio entre República Dominicana, Centro América y los Estados
Unidos de América (DR-CAFTA por sus siglas en inglés) en virtud de que
la propia asimetría existente entre las economías participantes en el
tratado con la de los Estados Unidos de América hacía prever que su
implementación afectaría seriamente a la agricultura, a la pequeña y
mediana empresa guatemalteca lo que, aunado a la debilidad del Estado
de derecho en Guatemala, producirían una mayor precariedad laboral en
el país.
Ante tales señalamientos se adujo que el tratado
contendría un Capítulo de protección laboral que finalmente se
incorporó no obstante a ser una protección muy débil, que se restringía
básicamente a algunos Convenios de los denominados como fundamentales
por la Declaración de la OIT de 1998.
Es preciso recordar que
los Convenios fundamentales de OIT, constituyen normas básicas, cuyas
regulaciones han sido superadas en muchos casos por la legislación
nacional, existiendo solamente un grave déficit de cumplimiento
auspiciada o consentida por el propio Estado de Guatemala.
De
la misma forma, tal cláusula al referirse al tema de los salarios
mínimos, limitaba la teórica protección a su cumplimiento más no a su
nivel y métodos de fijación, sujetando el tema a una cuestión meramente
procedimental.
A todo lo anterior se le agregó un elemento
adicional que terminaba por inutilizar totalmente la exigua protección,
consistente en que, según el tratado, estas protecciones lo eran solo
para las actividades directamente vinculadas al comercio o más bien
para las actividades que un reducido número de personal administrativo
de Estados Unidos considerara que tendría relación con el comercio.
Ahora bien, para comprender de mejor manera nuestro posicionamiento,
resulta necesario recordar que en el año 2004, y preparando las
condiciones para la eventual entrada en vigencia de un tratado de libre
comercio con los Estados Unidos de América, el Congreso de la República
de Guatemala aprobó el Decreto número 38-04, que reforma la denominada
Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila.
Dicha reforma generó mecanismos de elusión de la precaria protección de
los derechos laborales a la que sujetaba dicha ley los beneficios
fiscales que obtenían las empresas al permitir que una empresa
calificada pudiera contratar a una empresa no calificada para la
realización de todo o parte de su proceso de producción sin que la
actividad de la empresa no calificada pudiese afectar los beneficios
otorgados a la empresa calificada.
Luego de la entrada en
vigencia del DR-CAFTA, a los efectos de ampliar los subsidios a la
actividad de exportación, el Gobierno de Guatemala, aún y cuando el
Salario Mínimo en el país no alcanza para cubrir siquiera el 50% del
costo de la Canasta Básica Vital –CBV-, implementó un salario mínimo
diferenciado e inferior al salario mínimo establecido para las
actividades agrícolas y no agrícolas aplicable para las denominadas
actividades de maquila y exportación, a las cuales hasta ese momento se
les aplicaba como salario mínimo el que se fijaba para actividades no
agrícolas.
Esta medida ha venido incrementando de manera
permanente un subsidio a través de la reducción de los costos laborales
para quienes realizan actividades de exportación y de maquila. La
regulación no se limita a la maquila textil y de confección sino abarca
una gama casi ilimitada de actividades lo cual ha permitido que los
subsidios, tanto el fiscal como el laboral, se hayan puesto al alcance
de muchas empresas sólidas y tradicionales.
El DR-CAFTA cobró
vigencia para Guatemala el 1 de julio de 2006 y este subsidio en costos
laborales, implementado desde el año 2008, se ha mantenido de manera
progresiva a través de la diferenciación del salario mínimo usando como
criterio no el tipo, naturaleza, intensidad o riesgo del trabajo sino
el destino de los productos y la actividad comercial del patrono.
Este subsidio laboral ha significado que aquellos empleadores que ya se
benefician fiscalmente en virtud del Decreto 29-89 del Congreso de la
República de Guatemala hayan obtenido un ahorro en costos laborales
traducido en una carga al salario de las trabajadoras y equivalente a
una pérdida en sus salarios de Q. 22.50 al mes y Q.341.20 al año en el
2008; de Q. 127.50 al mes y Q. 1933.79 al año en los años 2009, 2010 y
2011; Q. 165.00 al mes y Q. 2502.55 al año en el año 2012; de Q. 173.10
al mes y Q. 2,626.41 al año en el 2013; y, de Q.181.10 al mes y Q.
2,746.74 al año durante el año 2014. [1]
Si bien es cierto en
Guatemala no existe actualmente siquiera una estadística fiable o un
dato cierto respecto a la cantidad de trabajadoras y trabajadores
laborando en las denominadas actividades de exportación y de maquila,
es necesario hacernos una idea de lo que este subsidio ha implicado en
concepto de ahorro en costos laborales a los patronos de estas
actividades, teniendo en cuenta que, como ya se indicó, este salario no
solamente abarca a todo tipo de maquila dentro de estas la textil sino
a las empresas sujetas a los subsidios fiscales previstos en el Decreto
29-89 y sus reformas (Ley de fomento y desarrollo de la actividad
exportadora y de maquila) y en el Decreto 65-89 del Congreso de la
República (Ley de zonas francas), haremos nuestros cálculos sobre una
base de 100,000 trabajadoras y trabajadores haciendo la aclaración de
que este ínfimo número, abarca casi sólo a quienes laboran en la
maquila textil y de confección según diversas declaraciones de los
empresarios de dicho sector.
Sobre esta base, a pesar de que
Guatemala hace parte del Acuerdo sobre subvenciones y medidas
compensatorias y los Acuerdos de Doha de la Organización Mundial del
Comercio, que implicaban la reducción paulatina de los subsidios y la
eliminación total de estos para el año 2015, puede estimarse que los
subsidios otorgados con motivo de la ratificación y entrada en vigencia
del DR-CAFTA han implicado un subsidio salarial a los empresarios
dedicados a la exportación y maquila que en 2008 ascendieron por lo
menos a Q.34,126,000.00 (USD$ 4,375,128.21); en 2009, Q.193,379,000.00
(USD$ 24,792,179.49); en el 2010, Q.193,379,000.00 (USD$
24,792,179.49); en el 2011, Q.193,379,000.00 (USD$ 24,792,179.49); en
el 2012, Q.250,255,000.00 (USD$ 32,083,974.36); en el 2013, Q.
262,641,000.00 (USD$ 33,671,923.08) y; en el 2014, Q.274,674,000.00
(USD$ 35,214,615.38) [2]
En otras palabras, desde el año 2008
a 2014, los empresarios de las actividades de exportación y maquila han
sido beneficiados con un subsidio que asciende por lo menos a Q.
1,401,833,000.00 (USD$ 179,722,179.49) el cual ha sido directamente
cargado a las remuneraciones que perciben las trabajadoras y
trabajadores. En otras palabras, se ha establecido una ventaja
competitiva sobre la base de la precarización de los ingresos
salariales de quienes ejecutan el proceso de producción.
También durante la vigencia del DR-CAFTA y del Acuerdo sobre
subvenciones y los Acuerdos de Doha, en virtud de los cuales debería
existir una eliminación total de cualquier tipo de subvención, el
Estado de Guatemala prepara ya las condiciones para los efectos de
profundizar los subsidios tributarios y laborales a la producción
mediante dos medidas, como lo es el establecimiento de un nuevo sistema de fijación de salarios mínimos,
en donde manteniendo el salario diferenciado e inferior para las
denominadas actividades de maquila y exportación, se pretende
establecer un nuevo criterio de discriminación con la finalidad de
favorecer el establecimiento de un salario mínimo aún más precario en
razón de la zona geográfica donde se ubique la empresa al establecer
una fijación por circunscripciones departamentales, lo cual seguramente
determinará que para el 2014 la subvención salarial se incremente al
sumar a la diferenciación por la actividad exportadora del empleador la
de la zona en la cual se preste el trabajo que apunta a que será
inferior al del departamento de Guatemala en algunos departamentos del
país y en donde, en una lógica contraria a cualquier desarrollo, bajo
el argumento de la generación de empleo, las zonas de mayor precariedad
social serán también de mayor precariedad laboral.
Esta
medida, tiene como complemento el proyecto de ley presentado por el
Poder Ejecutivo conocido como “Ley de inversiones y empleo”, conocida
actualmente por el Congreso de la República de Guatemala como
iniciativa número 4644 y que generaliza y profundiza las subvenciones
fiscales lejos de eliminar las establecidas en la Ley de fomento y
desarrollo de la actividad exportadora y de maquila (Decreto 29-89 del
Congreso de la República de Guatemala) y la Ley de Zonas Francas
(Decreto 65-89), mismas que para el año 2009, según estimaciones de la
Superintendencia de administración tributaria –SAT-, implicaron un
gasto tributario para Guatemala de aproximadamente Q. 24,251,800,000.00
(USD$ 3,109,205,128.21).
Por otra parte, como consecuencia de
la profunda situación de impunidad que existe en Guatemala respecto a
la violación de las garantías laborales, los Órganos de Control de la
Organización Internacional del Trabajo –OIT- han insistido en la
necesidad de que se otorguen poderes sancionatorios directos a los
Inspectores de Trabajo a fin de garantizar una pronta sanción de las
violaciones a los derechos laborales y que esto produzca la persuasión
suficiente para disminuir la incidencia de este tipo de violaciones.
Esta exigencia, ha sido hecha propia por los Estados Unidos de América
en el DR-CAFTA y, teniendo como antecedentes los requerimientos
realizados al Estado de Guatemala en su momento para continuar gozando
los beneficios del conocido entonces como Sistema generalizado de
preferencias, las acciones emprendidas por los Estados Unidos de
América para la instauración de un panel arbitral para Guatemala por
violaciones a los derechos laborales ha aceptado como posible arreglo
una serie de medidas que carecen de un impacto real en la solución de
la situación de precariedad e impunidad laboral en Guatemala pero, lo
más preocupante, es que dentro de estos posibles acuerdos de solución
ha aceptado la propuesta del Gobierno de Guatemala de la presentación y
aprobación de una serie de reformas al Código de Trabajo relacionadas
con la Inspección de Trabajo y con la contratación a tiempo parcial.
Esta propuesta, ha sido presentada ya por el Poder Ejecutivo ante el
Congreso de la República de Guatemala que la conoce como Iniciativa
Número 4703; la misma, además de que no implica el otorgamiento de
poderes sancionatorios directos para los Inspectores de trabajo sino
más bien la renuncia definitiva de esta posibilidad, técnicamente
posible, somete estos procedimientos a un proceso administrativo
obligatorio sin contenido punitivo cuyo agotamiento se requiere para
someter el conocimiento del caso en un procedimiento judicial para los
efectos de la posible imposición de una sanción pecuniaria al
infractor. Puede notarse que no se trata de poder sancionatorio directo
para los Inspectores e Inspectoras de trabajo sino de la
judicialización del proceso con procedimientos más complejos que los
que actualmente se realizan.
La propuesta presentada por el
Organismo Ejecutivo al Congreso, elimina además la autoridad del
Inspector de Trabajo, les priva del poder de constatación y presunción
de veracidad de los hechos que verifique en el ejercicio de su cargo,
les impone una función de conciliación incompatible con las funciones
de inspección según lo ha señalado la Comisión de Expertos en la
Aplicación de Convenios y Recomendaciones –CEACR- de OIT al Estado de
Guatemala, sujeta la posibilidad de denuncia de violaciones a un
formalismo extremo y de que tanto el Inspector de Trabajo como el
denunciante sean criminalizados por la denuncia o la constatación,
entre otros aspectos que, más allá de fortalecer la función preventiva
de la Inspección de Trabajo, afectan seriamente incluso las precarias
condiciones actuales, y obvian aspectos vitales para la eficacia de una
inspección de trabajo, como lo son la profesionalización, autonomía,
objetividad y eliminación de la precariedad a que están sujetos los
inspectores de trabajo.
En este punto lo que más preocupa
no es en sí la ineficacia y regresión que presuponen las soluciones
nacidas y propuestas por el Gobierno de Estados Unidos en el contexto
de los sistemas sancionatorios del DR-CAFTA sino que estas facilitan al
Estado de Guatemala evadir el cumplimiento de los requerimientos que
los Órganos de control de OIT le han realizado sobre la base de la
constante denuncia y visibilización de la situación en Guatemala que ha
realizado el MSICG durante los últimos años.
Ahora
bien, durante varios años, el MSICG ha venido denunciando y aportando
elementos que evidencian un ostensiblemente incumplimiento del capítulo
XVI del DR-CAFTA por parte del Estado de Guatemala; durante el proceso,
ha sido fácil percibir que a la ya de por sí irrisoria protección que
el DR-CAFTA ofrece a las garantías laborales, se suman una serie de
restricciones de los casos que pueden afectar el cumplimiento del
Tratado como el hecho de que se exija como condiciones de admisibilidad
de los casos el que se trate de empresas que exporten o ejecuten
negocios en territorio de los Estados Unidos de América y estén
relacionadas con el comercio de productos agrícolas únicamente.
En este contexto se han excluido casos vinculados a empresas que
prestan servicios financieros, de la administración tributaria, de
distintas industrias, los graves obstáculos a la inscripción de
organización sindicales de trabajadores, los actos de violencia
antisindical, y las fallas sistémicas de la justicia laboral, judicial
y administrativa, todo ello “bajo el argumento de que los mismos no
pueden incluirse dentro de los asuntos que abarca el Tratado”.
De la misma manera, se ha pretendido la construcción de un caso de las
políticas generales del Estado de Guatemala en materia laboral sobre la
base de casos concretos asentados en las limitaciones a las que ya
hicimos referencia y obviando los casos en que el propio Estado de
Guatemala, que debiera ser el garante no solo del cumplimiento de las
disposiciones laborales sino de una administración de justicia pronta y
cumplida, comparece como parte violadora de las garantías de sus
propios trabajadores y trabajadoras y recurre a la dilación procesal
para impedir la pronta y cumplida administración de justicia.
Es importante acotar que el establecimiento de estos criterios de
discriminación y una exigencia limitada al respeto de los derechos
laborales y el acceso a una justicia pronta y cumplida contraría los
principios básicos de instrumentos globales y regionales de derechos
humanos muy importantes, particularmente el Pacto de San José y su
Protocolo adicional sobre derechos económicos, sociales y culturales,
conocido como Protocolo de San Salvador, según los cuales, tanto la
protección de los derechos vinculados al trabajo, la de las leyes y el
nivel de acceso a la justicia no pueden sujetarse a una condición
particular determinada al margen de las propias previsiones legales.
Desde el punto de vista práctico, el apartamiento o no de la aplicación
de sus propias normas laborales por parte de un país, no es una
cuestión que pueda establecerse teniendo como única referencia las
acciones o denuncias por parte de determinada categoría de empresas,
máxime cuando se trata de un país en donde existen severos déficits en
el acceso a la libertad sindical y elevados niveles de impunidad que
determinan que la inexistencia de las condiciones estructurales básicas
para que puedan producirse las denuncias. Por otra parte, las leyes que
se imputa se han dejado de aplicar, son preceptos de aplicación de
general, en consecuencia, el dejarlos de aplicar, tratándose de
preceptos de aplicación general, no puede probarse o presuponerse sobre
la base de un caso particular ya que un caso individual podría servir a
tales efectos solamente en la medida en que la misma circunstancia
concurra en un número significativo de casos, lugares y actores.
En un tratado o convenio internacional, los sujetos son los Estados que
los suscriben y ratifican, no los particulares, lo que lleva a que
quien incumple el tratado es el Estado, de allí que el hecho de que el
propio Estado se beneficie a sí mismo de la precarización de las
condiciones de trabajo y la generación de impunidad laboral, es también
un elemento de responsabilidad implícita en el abandono de la propia
legislación laboral y tiene una afección al comercio, traducida en
competencia desleal, a partir de que quien debe ser el garante del
cumplimiento efectivo de la normativa laboral, no solo tolera su
violación sino que incurre en las mismas.
En el caso de
Guatemala, desde hace algún tiempo el Gobierno de los Estados Unidos ha
iniciado un procedimiento que se encuentra actualmente en la etapa
previa para la decisión de disponer del mecanismo del Arbitraje; sin
embargo, las investigaciones que se han realizado para tal fin han
acusado las rigideces de criterio que limitan la posibilidad de mostrar
la gravedad de la situación en Guatemala respecto al incumplimiento de
derechos laborales e ineficacia de los órganos encargados de garantizar
su cumplimiento así como el nivel de participación del propio Estado de
Guatemala, de manera activa y pasiva, en la construcción del clima de
impunidad laboral que prevalece en el país.
El MSICG,
aún dentro de estas limitaciones, ha aportado información y
documentación que, no obstante es abundante para sostener el caso
contra el Estado de Guatemala y llevar al Estado de Guatemala a un
Arbitraje.
Ahora bien, la sanción que puede imponerse al
Estado de Guatemala, se limita a un máximo de USD$ 15,000,000.00; es
decir, el equivalente a Q.117,000,000.00, suma que es irrisoria si
consideramos que del año 2008 para esta fecha, el sector de exportación
y de maquila, se ha beneficiado con un subsidio en costos laborales a
Q. 1,401,833,000.00 (USD$ 179,722,179.49) y con un subsidio tributario
que solo en el 2009, ascendió Q. 24,251,800,000.00 (USD$
3,109,205,128.21).
A lo anterior se suma que el accionar en
conjunto de algunas organizaciones sindicales internacionales con las
organizaciones sindicales bajo el control del Estado y la aceptación de
las propuestas de solución derivadas de la voluntad del gobierno de
Guatemala, sea directamente o a través de las organizaciones bajo su
control, se encuentran poniendo en riesgo de profundizar los problemas
que actualmente se enfrentan.
Si bien es cierto, para el
MSICG el fracaso del sistema sancionatorio del DR-CAFTA solamente
confirma en la práctica el efecto profundizador de las asimetrías y de
la precariedad de las condiciones laborales así como de las realidades
que presionan la migración de nuestros compatriotas hacia los Estados
Unidos de América, nos preocupa que en el ínterin hacia el mismo, se
debilite aún más nuestra legislación y la precarización del empleo bajo
el argumento del cumplimiento del propio Tratado, como sucedería de
aprobarse en el Congreso de la República de Guatemala la Iniciativa de
Ley número 4703 que dispone aprobar reformas al Código de Trabajo y la
Iniciativa de Ley 4648 que pretende imponer el trabajo por hora. Ambas
presionadas por el Gobierno de Estados Unidos según lo manifestado por
el oficialismo desde el Congreso e impulsadas por CACIF desde hace
muchos años.
Para el MSICG, es inevitable hacer una
comparación con el denominado Sistema generalizado de preferencias, en
donde las sanciones, al afectar propiamente el nivel de beneficios
otorgado, impactaban directamente a los responsables de las
violaciones, que hacían que fuese un mecanismo más efectivo y
persuasivo que el DR-CAFTA en donde la sanción, además de inocua,
impacta solamente al erario guatemalteco, al cual no contribuyen por
las exenciones tributarias que ya existen y se pretenden generalizar y
profundizar mediante la iniciativa 4644 que busca aprobar el Congreso
de la República de Guatemala eludiendo los compromisos ante la
Organización Mundial del Comercio –OMC-.
La situación de
Guatemala con el DR-CAFTA constituye un ejemplo a tener en cuenta por
los pueblos de nuestra América y del mundo respecto a la falacia oculta
en la supuesta inclusión de una cláusula social en un tratado comercial
cuando las mismas no plantean sanciones directas a los infractores y
mecanismos que garanticen que el comercio sea un instrumento de
desarrollo que eleve el nivel de vida y bienestar de la población. Ya
que, cuando las condiciones son de marcadas asimetrías, tales
instrumentos solamente generan dumping social y profundizan la
exclusión social y miseria en los pueblos menos favorecidos como esta
sucediendo en el caso de Guatemala.
Finalmente, para el
MSICG, el encaminar los esfuerzos de la sociedad hacia la denuncia del
DR-CAFTA se presenta como una opción importante a fin de contener el
dumping social que el tratado está generando y es una vía en la que el
MSICG ha trabajado arduamente.
CONSEJO POLÍTICO MOVIMIENTO SINDICAL, INDÍGENA Y CAMPESINO GUATEMALTECO
Notas:
[1] Para los cálculos de pérdida de salarios se han computado 15.16
salarios en virtud de los dos salarios adicionales y el pasivo laboral.
[2] El tipo de cambio utilizado es de 7.80 GTQ x 1 USD$
Rebelión ha publicado este artículo con el permiso de las autoras mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.
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